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El papel de las legislaturas locales en la aprobación de reformas constitucionales: repensando el Artículo 135 constitucional

Es relevante observar el papel que desempeñan los congresos locales en el proceso legislativo de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 135 constitucional establece que las reformas deben ser aprobadas por dos terceras partes del Congreso de la Unión y por la mayoría de las legislaturas estatales. Esta disposición otorga a los congresos locales un papel clave dentro del constituyente permanente y, en teoría, les confiere capacidad para garantizar los principios del federalismo: pluralidad, integración democrática, igualdad jurídica y autonomía regional. No obstante, los hechos recientes cuestionan la efectividad de este diseño.

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Imagen: Enfoque Noticias. (2022). Interior del Congreso de la Ciudad de México [Fotografía]. Enfoque Noticias. https://enfoquenoticias.com.mx/wp-content/uploads/2022/02/congresocdmx-750×536.jpg

Las elecciones federales y locales de 2024 en México marcaron un punto de inflexión en el sistema político nacional. La coalición integrada por MORENA, el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y el Partido del Trabajo (PT) consolidó una presencia significativa tanto en la administración pública federal como en la local. A nivel federal, obtuvo la presidencia de la República y alcanzó una mayoría calificada en la Cámara de Diputados, además de una cercanía a dicha mayoría en el Senado. En el ámbito local, la coalición gobierna en 23 de las 32 entidades federativas y cuenta con mayoría en 22 congresos estatales. Este panorama ha configurado una nueva etapa en la forma de gobernar, que pone en tensión algunos de los principios que han definido el sistema federal mexicano.

En este contexto, resulta pertinente examinar el papel de los gobiernos subnacionales, y en particular de los congresos locales, en la consolidación de un federalismo que, según Tonatiuh Guillén López (1999), se concibe como una forma de organización del poder político distinta del modelo unitario. Este enfoque federal se basa en una estructura dual del poder, en la que las relaciones entre los distintos niveles de gobierno deben orientarse a fortalecer su autonomía e independencia mutuas.

No obstante, dicha perspectiva teórica contrasta con la realidad institucional mexicana. Aunque el federalismo está diseñado como un sistema cooperativo en la Constitución, en la práctica vemos que ha tendido a operar bajo una lógica de sujeción. Los congresos locales han participado formalmente en el proceso legislativo para aprobar las reformas constitucionales, sin embargo, no han incidido en su contenido y tampoco han demorado en el análisis una vez que les han sido turnadas las reformas.

Con esto, es relevante observar el papel que desempeñan los congresos locales en el proceso legislativo de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 135 constitucional establece que las reformas deben ser aprobadas por dos terceras partes del Congreso de la Unión y por la mayoría de las legislaturas estatales. Esta disposición otorga a los congresos locales un papel clave dentro del constituyente permanente y, en teoría, les confiere capacidad para garantizar los principios del federalismo: pluralidad, integración democrática, igualdad jurídica y autonomía regional.

No obstante, los hechos recientes cuestionan la efectividad de este diseño. Si bien las legislaturas estatales pueden aprobar o rechazar reformas, en la práctica esta función pareciera haberse reducido a una ratificación en automático. Las reformas constitucionales aprobadas en los últimos tres sexenios muestran una tendencia a la aprobación rápida, sin deliberación pública, e incluso con el respaldo de partidos que, formalmente, representan a la oposición. Por ejemplo, durante el periodo de Enrique Peña Nieto (2012–2018), hubieron 156 reformas a artículos diversos de la Constitución, destacando la reforma energética como una de las más representativas. Esta reforma requirió la construcción de consensos con las fuerzas políticas de la época, permitiendo la firma del acuerdo conocido como el Pacto por México el 2 de diciembre de 2012.

Luego, en el sexenio de Andrés Manuel López Obrador (2018–2024), las negociaciones entre el Ejecutivo y Legislativo fueron intensas. Podemos verlo con el paquete de reformas constitucionales enviado el 5 de febrero de 2024, en donde se aguardaron mejores condiciones de mayoría bicameral para su aprobación.

Ya en el 2024, tras las elecciones de junio, notamos un gran cambio en cuanto la coalición MORENA-PT-PVEM logró las mayorías requeridas en el Congreso y en más de 17 congresos locales (el mínimo para aprobar reformas constitucionales): el proceso se conviritó en uno aún más expedito con la llegada de Claudia Sheinbaum a la presidencia. Podemos notar este fenómeno, por ejemplo, con la reforma al Poder Judicial, que fue aprobada en septiembre de 2024. De acuerdo con Guillermo Cejudo (2024), varios congresos locales la aprobaron en cuestión de minutos, sin debate ni análisis público. El Congreso de Oaxaca, por ejemplo, la ratificó por unanimidad en solo seis minutos. En otros siete estados, las sesiones duraron menos de una hora, y la más extensa apenas superó las tres. Con ello, podría sugerirse una dinámica en la que los congresos locales actúen más como extensiones del poder federal, que como contrapesos institucionales.

En la siguiente gráfica se puede observar de manera más clara la velocidad que ha tenido cada reforma en cuestión:

Titular del Poder EjecutivoMateria de la reforma realizada a la ConstituciónFecha de envío a los Congresos localesTiempo de aprobación por la mayoría de congresos locales
Enrique Peña NietoDecreto en materia de Energía.11/12/20134 días (15/12/2024)
Andres Manuel López ObradorDecreto en materia de reforma del Poder Judicial.10/09/2024  2 días (12/09/2024)
Claudia Sheinbaum PardoDecreto en materia de inimpugnabilidad de las adiciones o reformas a la Constitución Federal.30/10/20241 día (31/10/2024)

Tabla: Elaboración propia a partir de datos del portal de la Cámara de Diputados. (s.f.). Votaciones LXII Legislatura. Cámara de Diputados. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/votos/lxii.htm

Con estos datos podríamos inferir una sujeción de los poderes legislativos estatales con el del centro. Y hay que destacar: el marco legal prevé una cooperación entre niveles de gobierno. No obstante, el federalismo mexicano carece de mecanismos deliberativos y de veto efectivos por parte de las entidades federativas en la práctica; lo que quiere decir que el federalismo mexicano es formalmente cooperativo, pero que se ha ido supeditando a las pautas y tiempos marcados por el Poder Ejecutivo.

Más allá del contenido específico de cada reforma, esta dinámica parece propiciar una centralización paulatina del poder. Como señala Sánchez Talanquer (2024), en las últimas décadas se ido impulsando reformas que limitan las facultades de los estados en áreas como salud, educación y seguridad, y que colocan además decisiones clave en instituciones federales como el Instituto Nacional Electoral (INE) o el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI).

Por lo anterior, la falta de contrapesos eficaces en los congresos estatales constituye uno de los factores clave. Aunque desde los años noventa ha habido un mayor pluralismo político, esto no se ha traducido en una capacidad real de las legislaturas locales para equilibrar el poder de los gobernadores o del centro. Como advierte Cejudo (2024), la debilidad institucional de estos cuerpos legislativos ha facilitado la aprobación de reformas sin análisis profundo ni defensa de los intereses locales.

Resulta urgente, por lo tanto, repensar el diseño del artículo 135 constitucional en cuanto al papel que desempeñan los congresos estatales en la aprobación de reformas enviadas por el Congreso de la Unión. Mientras este se limite a la aceptación o al rechazo de los textos y no se les dé la oportunidad de comentar o sugerir sobre su contenido, su papel será meramente simbólico. Al mismo tiempo, mientras las legislaturas estatales no asuman un rol más protagónico en el proceso constituyente, el federalismo mexicano continuará operando bajo una lógica centralista, sin importar qué partido se encuentre en el poder. No hay que olvidar que un federalismo funcional requiere no solo una distribución formal del poder, sino también una democracia representativa activa y con división de poderes en cada uno de sus niveles.

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gepadmin

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